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“小金库”专项治理工作有关问题解答
发布时间:2010-10-18   信息来源: 国资委   

国 有 企 业 治 理 “小 金 库” 工作

简       报

第 7 期

“小金库”专项治理工作有关问题解答

    ▲编者按:根据《中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发〈国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法〉的通知》(中纪发〔2010〕29号)有关规定,结合部分中央企业和地方国资委近期咨询反映的主要问题,大家整理了本期“小金库”专项治理工作有关问题解答,供大家在工作中参考。

    一、什么是“小金库”?如何认定“小金库”?

    答:“小金库”是民间俗语,上世纪七十年代末财政部曾使用“小钱柜”一词。1986年开展的税收财务物价大检查采用了“小金库”这一述语。此次专项治理之所以还沿用这个提法,主要是考虑“小金库”一词在过去的文件和专项工作中曾多次采用,各方面比较容易理解。

    (一)“小金库”的定义。随着经济社会的不断发展,“小金库”的内涵与外延也有所变化。1995年,在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》(国办发〔1995〕29号)中,将“小金库”定义为:凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项资金均属“小金库”。

    根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于深入开展“小金库”治理工作的意见>的通知》(中办发〔2009〕18号,以下简称《意见》)以及《中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发〈国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法〉的通知》(中纪发〔2010〕29号,以下简称《实施办法》)规定,企业“小金库”是指:违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。与以往相比,这次对“小金库”的定义表述更为明确,内涵更加明确,外延也有较大拓展,主要表现在三个方面:一是不再突出设立“小金库”的手段和方法;二是不区分单位财务会计部门账内或者预算管理,强调符合规定的单位会计账簿;三是“小金库”不仅仅局限在资金,强调各项资金(含有价证券)及其形成的资产。

    (二)“小金库”的认定。认定是否属于“小金库”,关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这里的账簿必须是本单位的法定会计账簿,对于纳入关联企业或者下属单位的会计账簿,或者不纳入本单位法定的会计总账、明细账、日记账等的资金(含有价证券)及其形成的资产都属于“小金库”。

    二、此次专项治理的范围和对象是什么?

    答:(一)治理范围:《实施办法》规定国有及国有控股企业“小金库”专项治理范围包括:各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业,各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业,各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。国有及国有控股企业包括国有独资企业、国有独资企业以及国有资本占实质控制地位的有限责任企业和股份有限企业。对于中外合营、中中合营企业中有两家及以上国有股东的,若任一国有企业股东在被投资企业中均不具有控制地位,但两家及以上国有股东所持股权合计占有控制地位,则各国有企业股东应在协商一致的基础上,由某一国有股东牵头实施被投资企业的“小金库”专项治理工作;若中外合营、中中合营企业中只有一家国有股东,则该国有股东应在商其他股东的基础上,将合营企业纳入本次治理范围。被托管国有及国有控股企业由托管企业负责组织“小金库”专项治理工作。

    (二)治理对象:按照有关规定,凡是违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产,都应纳入治理范围。重点包括2008年以来各项“小金库”的收支金额以及2007年滚存余额及形成的资产。对于设立“小金库”金额较大或者情况严重的要追溯到以前年度。

    为切实加强隐患排查,全面清理检查企业资产与财务管理的实际情况,在本次“小金库”治理工作中,将不属于“小金库”范围但存在管理隐患的下列特殊管理资金或资产,也一并列入清理排查范围:留存海外的投资收益、BVI企业运作资金、从成本费用中提取并由企业管理的各类基金、工会管理资金、职工持股会投资及分红资金、企业代管的社保资金以及其他未纳入财务决算合并范围的表外企业和表外资产等资金或资产。

    此外,《意见》广泛使用了“治理”一词,而《实施办法》则大量使用了“专项治理”一词。这主要是因为“小金库”治理工作是一项长期而艰巨的任务,《意见》是一个长期的引导性文件,而今年开展的是对国有及国有控股企业的专项治理工作,有明确的时限规定,因而使用了“专项治理”一词。

    三、国有企业“小金库”存在形式有哪些? 

    答:《实施办法》从“小金库”资金来源上列举四个方面表现形式,企业应结合“小金库”的来源对“小金库”存在形式作出判断:

    (一)现金形式。现金形式存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是:金额相对于银行存款较小,支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里,主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。表现为:一是收入不入账。通常是利用非正规票据或自制票据,将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账,或利用一些个人交款后索取发票的意识不强,收款单位以各种借口不开发票,将业务收入截留形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法,套取现金。如:以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分单独存放,形成小金库。四是商业行为的各种现金回扣等。

    (二)银行存款形式。银行存款形式的“小金库”,是当前小金库的主要形态,往往金额较大,主要由单位或部门支配,既有单位账外账户,也有以个人名义开设的账户。如:将收入存放在下级企业账户,通过下级企业走账;通过收入转移、将资金直接存入个人账户,逃避日常监管等等。

    (三)有价证券形式。有价证券多为企业账外购买的各类国债、企业债券、股票和购物卡等。这类形态的“小金库”可以说是新形势下产生的一种新形式。一般来源于公用闲置资金或在违法理财过程中形成的收益,而购物卡还可能是下级企业或关联企业运用“小金库”资金或销售费用购买赠送的。

    (四)固定资产形式。固定资产形式的“小金库”,多表现为设备、汽车、房产等,它们不在账面反映,为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础,多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的,也有利用特殊资源与其他企业合作获取的,还有一部分用资金购买形成。这部分“小金库”来源途径大致有两类:一是来源于企业改制、固定资产报废、企业合并过程中形成的账外资产;二是以相关业务交易为背景,由相关单位购买车辆、房屋等由本企业使用,在本企业不入账。

    (五)股权和债权形式。这里的股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权,不包括股票、债券等有价证券,属于“小金库”的衍生形态。尤其是企业或部门与关联单位之间股权、债权关系,往往是以一种契约或协议的形式出现,甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是企业改制变迁过程中形成的股权、债权关系,没有在账上反映,形成“小金库”;也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”,成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐蔽性较强,只有经办人和单位(部门)领导等少数人知悉。

    四、“小金库”支出用途主要有哪些?

    答:“小金库”的使用五花八门,违法性质的恶劣程度以及违法情节严重程度也不尽相同。但概括起来说,“小金库”的使用主要有:

    一是弥补成本费用;二是购置资产、对外投资或对外借款;三是发放职工工资、奖金、津补贴、福利等;四是接待宴请、公款旅游、职务消费;五是礼品礼金支出;六是私分、贪污、挪用;七是其他方式。
 


  
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